Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 28.09.2017 № 41-АПГ17-7


ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 28 сентября 2017 г. № 41-АПГ17-7

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Никифорова С.Б.

при секретаре Холодцовой Ю.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению первого заместителя прокурора Ростовской области о признании недействующим решения Собрания депутатов Елизаветинского сельского поселения Азовского района Ростовской области от 21 декабря 2012 г. № 16 "Об утверждении Генерального плана муниципального образования "Елизаветинское сельское поселение Азовского района Ростовской области"

по апелляционным жалобам Министерства природных ресурсов и экологии Ростовской области, Администрации и Собрания депутатов Елизаветинского сельского поселения Азовского района Ростовской области на решение Ростовского областного суда от 29 марта 2017 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., объяснения представителя Администрации и Собрания депутатов Елизаветинского сельского поселения Азовского района Ростовской области Орловой И.С., представителя Министерства природных ресурсов и экологии Ростовской области по доверенности Новик А.А., поддержавших доводы апелляционных жалоб, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей, что решение суда является законным и обоснованным и отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

муниципальное образование "Елизаветинское сельское поселение" (далее также - Елизаветинское сельское поселение) наделено статусом сельского поселения и входит в состав муниципального образования "Азовский район" (далее - Азовский район), расположенного на территории Ростовской области. В состав территории Елизаветинского сельского поселения в числе прочего входят земли следующих населенных пунктов: хут. Обуховка, хут. Дугино (статья 1 Устава Елизаветинского сельского поселения, статья 2 Областного закона Ростовской области от 27 декабря 2004 г. № 239-ЗС "Об установлении границ и наделении соответствующим статусом муниципального образования "Азовский район" и муниципальных образований в его составе").

Решением Собрания депутатов Елизаветинского сельского поселения Азовского района Ростовской области от 21 декабря 2012 г. № 16 утвержден Генеральный план муниципального образования "Елизаветинское сельское поселение Азовского района Ростовской области (далее также - Генеральный план).

Первый заместитель прокурора Ростовской области обратился в Ростовский областной суд с административным исковым заявлением о признании не действующим Генерального плана со дня вступления решения суда в законную силу. В обоснование своих требований прокурор указал, что в нарушение норм градостроительного законодательства, в частности порядка принятия нормативного правового акта, были расширены границы населенного пункта хут. Дугино, что привело к возможности использования буферной зоны участка "Дельта Дона" природного парка регионального значения "Донской" в целях жилищного строительства, что противоречит интересам национального достояния, нарушает права неопределенного круга лиц на благоприятную окружающую среду.

Решением Ростовского областного суда от 29 марта 2017 г. административное исковое заявление удовлетворено.

В апелляционной жалобе и дополнении к ней Администрации Елизаветинского сельского поселения Азовского района Ростовской области и в апелляционной жалобе Собрания депутатов Елизаветинского сельского поселения Азовского района Ростовской области ставится вопрос об отмене решения суда. По мнению подателей жалоб, судом неправильно установлены фактические обстоятельства, поскольку при принятии Генерального плана получены все необходимые согласования, доказательств расположения земельных участков с кадастровыми номерами <...> и <...> категории земель сельскохозяйственного назначения, включенных в границы населенного пункта, на территории буферной зоны природного парка "Донской" не представлено. Собрание депутатов Елизаветинского сельского поселения Азовского района Ростовской области также полагает, что прокурор при обращении в суд не доказал своего права на обращение в суд с указанным административным исковым заявлением.

В апелляционной жалобе Министерство природных ресурсов и экологии Ростовской области (далее также - Минприроды Ростовской области) просит решение суда первой инстанции изменить, исключив из мотивировочной части судебного решения вывод суда относительно нахождения указанных земельных участков в буферной зоне природного парка "Донской".

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, прокурором, участвующим в деле, представлены возражения.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Как усматривается из материалов дела, оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в установленной форме, официально опубликован и по этим основаниям не оспаривается.

Подготовка и утверждение генерального плана поселения осуществляется в соответствии со статьей 24 ГрК РФ.

Согласно части 2 статьи 24 ГрК РФ решение о подготовке проекта генерального плана принимается главой местной администрации поселения. При этом подготовка проекта генерального плана осуществляется в соответствии с требованиями статьи 9 ГрК РФ и с учетом региональных и (или) местных нормативов градостроительного проектирования, результатов публичных слушаний по проекту генерального плана, предложений заинтересованных лиц.

Такого решения в нарушение данных положений главой Елизаветинского сельского поселения не принималось. В отсутствие указанного решения Собранием депутатов Елизаветинского сельского поселения Азовского района Ростовской области принято решение от 1 ноября 2011 г. № 33 "О назначении публичных слушаний по одобрению Генерального плана Елизаветинского сельского поселения", которым одобрен проект Генерального плана, установлен порядок учета предложений по проекту Генерального плана, назначены публичные слушания по проекту этого плана на 15 ноября 2011 г.

Обязательными приложениями к проекту генерального плана являются протоколы публичных слушаний по указанным проектам и заключение о результатах таких публичных слушаний (части 12, 13 статьи 24 ГрК РФ).

Из протокола публичных слушаний от 15 ноября 2011 г. № 7 следует, что территория Елизаветинского сельского поселения отличается редким историко-культурным наследием, обладает хорошей базой для создания объектов рекреации и развития спортивного туризма. Природный парк "Донской" площадью 40 955,13 га находится в ведении Областного комитета по охране окружающей среды и природных ресурсов, в настоящее время происходит его реорганизация в соответствии с постановлением Администрации Ростовской области от 13 июля 2011 г. Комплекс состоит из двух участков: "Дельта Дона" и "Островной". Участок "Дельта Дона" имеет площадь 30 212,38 га, из которых 3653 га - в Елизаветинском сельском поселении. На территории поселения также находятся три садоводческих товарищества, включение земельных участков садоводческих товариществ в черту населенных пунктов обеспечит увеличение численности населения, развитие социальной и транспортной инфраструктуры.

В ходе публичных слушаний, состоявшихся 15 ноября 2011 г., замечания по проекту Генерального плана, который не предусматривал включение в границы населенных пунктов спорных земельных участков, не поступали. Поступило предложение от одного из сособственников земельных участков сельскохозяйственного назначения о включении в границу населенного пункта хут. Дугино двух земельных участков с кадастровыми номерами <...> площадью 172,35 га, а также предложение о включении в Генеральный план участка того же назначения под общественное кладбище. Согласно заключению о результатах публичных слушаний от 15 ноября 2011 г. принято решение привести проект Генерального плана в соответствие с поступившими предложениями.

Частью 9 статьи 28 ГрК РФ предписано, что глава местной администрации с учетом заключения о результатах публичных слушаний принимает решение о согласии с проектом генерального плана и направлении его в представительный орган муниципального образования либо об отклонении проекта генерального плана и о направлении его на доработку.

Такого решения в нарушение данных норм и вопреки доводам апелляционных жалоб Собрания депутатов и администрации поселения глава Елизаветинского сельского поселения не принимал. Ссылки в апелляционных жалобах на постановление главы Елизаветинского сельского поселения от 19 декабря 2012 г. № 158 "О согласии с проектом Генерального плана Елизаветинского сельского поселения Азовского района Ростовской области и направлении в Собрание депутатов Елизаветинского сельского поселения" являются несостоятельными, поскольку не опровергают указанные выводы и установленные обстоятельства.

Как установлено судом первой инстанции и усматривается из материалов дела, главой администрации проект Генерального плана фактически направлен на доработку, после публичных слушаний с учетом поступивших предложений проведена работа с целью урегулирования разногласий по проекту документа территориального планирования сельского поселения.

Прилагаемые к первоначальному проекту Генерального плана обосновывающие материалы в текстовой форме, которые были предметом рассмотрения на публичных слушаниях, содержали перечень земельных участков, включаемых в границы населенных пунктов, входящих в состав поселения, в частности перечень земельных участков, включаемых в границы хут. Обуховка, изменение границ хут. Дугино не предусматривалось. Согласно оспариваемому Генеральному плану земельные участки из категории земель сельскохозяйственного назначения с кадастровыми номерами <...> включены в черту населенного пункта - хут. Дугино, а земельный участок с кадастровым номером <...> - хут. Обуховка, однако данные земельные участки в упомянутый перечень не входили. При этом судом установлено, что после проведения согласительных процедур текстовая часть Генерального плана не изменялась, в связи с чем она не соответствует графической части Генерального плана.

Судом первой инстанции также установлено, что границы природного парка "Донской" и его функциональные зоны определены Положением о природном парке "Донской", утвержденным постановлением Администрации Ростовской области от 21 сентября 2006 г. № 389 (далее также - Положение). В пределах природного парка, являющегося особо охраняемой природной территорией регионального значения, выделены функциональные зоны, в частности буферная зона. Управление природным парком осуществляется государственным бюджетным учреждением Ростовской области "Дирекция особо охраняемых природных территорий областного значения" (далее - ГБУ РО "Дирекция особо охраняемых природных территорий областного значения") (пункт 2, раздел II Положения). Каких-либо нормативных актов, изменяющих границы, установленные Положением, не принималось, в связи с чем доводы апелляционной жалобы Минприроды Ростовской области о том, что часть спорных земельных участков не могла находиться в буферной зоне природного парка, поскольку парк до конца не сформирован, являются несостоятельными.

Кроме того, вопреки доводам апелляционной жалобы Минприроды Ростовской области нахождение земельных участков с кадастровыми номерами <...> в границах особо охраняемой природной территории природный парк "Донской" подтверждается материалами дела, в частности ответом ГБУ РО "Дирекция особо охраняемых природных территорий областного значения" на запрос Ростовской межрайонной природоохранной прокуратуры по соблюдению режима использования земель, согласно которому данные земельные участки находятся в буферной зоне участка "Дельта Дона". Доказательств обратного Минприроды Ростовской области не представлено.

Особенности согласования проекта генерального плана поселения предусмотрены статьей 25 ГрК РФ. В силу пунктов 2, 3 части 2 статьи 25 ГрК РФ проект генерального плана подлежит согласованию с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, в границах которого находится поселение, в случаях, если предусматривается в соответствии с указанным проектом включение в границы населенных пунктов, входящих в состав поселения, земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, а также, если на территориях поселения находятся особо охраняемые природные территории регионального значения.

Доводы апелляционных жалоб о том, что при принятии Генерального плана все необходимые согласования получены, подтверждения также не нашли.

Согласно материалам дела по результатам рассмотрения проекта Генерального плана получены заключения отраслевых органов исполнительной власти о согласовании и дано сводное заключение Правительства Ростовской области от 11 декабря 2012 г. № 651 о включении 509 га земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения в земли населенных пунктов и 180 га земельных участков из земель особо охраняемых природных территорий. Однако данные заключения носят общий и неопределенный характер, поскольку из их содержания не представляется возможным определить, по каким конкретно земельным участкам принято решение о согласовании перевода из одной категории земельных участков в другую, и были ли включены в данный перечень спорные земельные участки.

Установив данные обстоятельства, проанализировав оспариваемый Генеральный план на предмет его соответствия положениям ГрК РФ, исследовав материалы административного дела, проверив и оценив собранные доказательства в их совокупности, суд правомерно констатировал, что включение упомянутых шести земельных участков из категории земель сельскохозяйственного назначения в черту населенных пунктов путем принятия генерального плана сельского поселения является произвольным, а допущенные многочисленные нарушения процедуры принятия Генерального плана являются существенными и достаточными для признания оспариваемого нормативного правового акта недействующим, что и послужило основанием для удовлетворения административного искового заявления.

Подлежат отклонению, как основанные на ошибочном толковании норм материального права, доводы апелляционной жалобы Собрания депутатов о том, что поскольку представленные в материалы дела заключения отраслевых органов исполнительной власти не содержат положений о несогласии с проектом Генерального плана и соответствующих обоснований, то в силу положений частей 7 и 9 статьи 25 ГрК РФ свидетельствуют о согласовании данными органами проекта Генерального плана в полном объеме. Вопреки доводам апелляционной жалобы отсутствие указания в письме Министерства сельского хозяйства и продовольствия Ростовской области на согласование включения в границы населенного пункта спорных земельных участков свидетельствует о том, что по данному вопросу согласования не получено.

Поскольку обстоятельства, имеющие значение для дела, правильно определены судом и применен закон, подлежащий применению к спорному правоотношению, решение суда является законным и обоснованным и отмене не подлежит.

Доводы, приведенные в апелляционных жалобах, выводы суда не опровергают, аналогичны позиции административных ответчиков в суде первой инстанции, которой дана в судебном акте надлежащая правовая оценка, не согласиться с которой оснований не имеется.

Ссылки Собрания депутатов Елизаветинского сельского поселения в апелляционной жалобе на отсутствие у прокурора полномочий на предъявление административного иска не соответствуют административно-процессуальному законодательству, поскольку в соответствии с частью 3 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации прокурор, полагающий, что принятый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, нарушает права, свободы и законные интересы граждан, вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 309 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

определила:

решение Ростовского областного суда от 29 марта 2017 г. оставить без изменения, апелляционные жалобы Минприроды Ростовской области, Администрации и Собрания депутатов Елизаветинского сельского поселения Азовского района Ростовской области без удовлетворения.

3 Comments

John Doe

March 27, 2018 at 8:00 am Reply

Lorem ipsum dolor sit amet, consectetur adipisicing elit, sed do eiusmod tempor incididunt ut labore et dolore magna aliqua. Ut enim ad minim veniam, quis nostrud exercitation ullamco laboris nisi ut aliquip ex ea commodo consequat.

John Doe

March 27, 2018 at 8:00 am Reply

Lorem ipsum dolor sit amet, consectetur adipisicing elit, sed do eiusmod tempor incididunt ut labore et dolore magna aliqua. Ut enim ad minim veniam, quis nostrud exercitation ullamco laboris nisi ut aliquip ex ea commodo consequat.

John Doe

March 27, 2018 at 8:00 am Reply

Lorem ipsum dolor sit amet, consectetur adipisicing elit, sed do eiusmod tempor incididunt ut labore et dolore magna aliqua. Ut enim ad minim veniam, quis nostrud exercitation ullamco laboris nisi ut aliquip ex ea commodo consequat.

Leave a reply

your email address will not be published. required fields are marked *

Name *
Email *
Website