Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 28.11.2019 № 66-АПА19-6


ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 28 ноября 2019 г. № 66-АПА19-6

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

при секретаре Котович Ю.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению Администрации Карлукского муниципального образования - администрации сельского поселения о признании не действующим в части приказа службы по тарифам Иркутской области от 6 февраля 2015 г. № 25-спр "О Порядке определения превышения размера роста платы граждан за горячее водоснабжение, холодное водоснабжение и (или) водоотведение по муниципальному образованию Иркутской области над установленным для соответствующего муниципального образования Иркутской области индексом максимально возможного изменения размера платы граждан за горячее водоснабжение, холодное водоснабжение и (или) водоотведение"

по апелляционной жалобе Администрации Карлукского муниципального образования - администрации сельского поселения на решение Иркутского областного суда от 29 мая 2019 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., объяснения представителей Администрации Карлукского муниципального образования - администрации сельского поселения Беляева В.А. и Марусова А.В., поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения представителей службы по тарифам Иркутской области - Ереминой Ж.В., Чекурковой И.В., Законодательного Собрания Иркутской области - Церлюк Т.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

приказом службы по тарифам Иркутской области (далее также - Служба, регулирующий орган) от 6 февраля 2015 г. № 25-спр "О порядке определения превышения размера роста платы граждан за горячее водоснабжение, холодное водоснабжение и (или) водоотведение по муниципальному образованию Иркутской области над установленным для соответствующего муниципального образования Иркутской области индексом максимально возможного изменения размера платы граждан за горячее водоснабжение, холодное водоснабжение и (или) водоотведение" (далее также - Приказ № 25-спр) утвержден Порядок определения превышения размера роста платы граждан за горячее водоснабжение, холодное водоснабжение и (или) водоотведение по муниципальному образованию Иркутской области над установленным для соответствующего муниципального образования Иркутской области индексом максимально возможного изменения размера платы граждан за горячее водоснабжение, холодное водоснабжение и (или) водоотведение (далее также - Порядок).

Пунктом 3 Порядка установлено, что определение превышения роста платы осуществляется по каждой организации, осуществляющей горячее водоснабжение, холодное водоснабжение и (или) водоотведение для населения на территории муниципального образования.

Администрация Карлукского муниципального образования - администрация сельского поселения (далее также - Администрация Карлукского муниципального образования) обратилась в Иркутский областной суд с уточненным административным исковым заявлением о признании Приказа № 25-спр не действующим в части, не предусматривающей порядка определения превышения размера роста платы граждан за горячее водоснабжение, холодное водоснабжение и (или) водоотведение по муниципальному образованию Иркутской области над установленным для соответствующего муниципального образования Иркутской области предельным индексом, возложении на регулирующий орган обязанности принять заменяющий нормативный правовой акт.

Решением Иркутского областного суда от 29 мая 2019 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе Администрация Карлукского муниципального образования - администрация сельского поселения просит отменить решение суда, как незаконное и необоснованное, и принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. Указывает, что административным ответчиком установлен порядок определения размера роста платы граждан за коммунальные услуги по отдельным организациям вместо установления порядка определения размера роста платы граждан за названные услуги по муниципальному образованию, предусмотренного статьей 4 Закона Иркутской области от 1 октября 2014 г. № 103-ОЗ "О льготных тарифах в сфере водоснабжения и водоотведения" (далее - Закон № 103-ОЗ). В жалобе обращается внимание, что в рамках рассматриваемого административного дела по оспариванию Приказа № 25-спр суд фактически рассмотрел законность постановления Администрации Карлукского муниципального образования - администрации сельского поселения от 29 декабря 2017 г. № 430 "Об установлении долгосрочных тарифов на питьевую воду для потребителей ООО "Чистые ключи" в д. Карлук".

Администрация Иркутского районного муниципального образования в отзыве на жалобу соглашается с изложенными в ней доводами.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокурором, участвовавшим в деле, службой по тарифам Иркутской области, Законодательным Собранием Иркутской области представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ).

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой инстанции подлежит отмене по следующим основаниям.

Отношения в сфере водоснабжения и водоотведения регулирует Федеральный закон от 7 декабря 2011 г. № 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" (далее - Закон о водоснабжении и водоотведении).

Согласно пункту 17 статьи 2, частям 1 и 2 статьи 5 Закона о водоснабжении и водоотведении полномочия органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов по установлению тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения могут передаваться органам местного самоуправления законами субъектов Российской Федерации.

Указанными полномочиями на территории Иркутской области наделены органы местного самоуправления муниципальных образований в силу Закона Иркутской области от 6 ноября 2012 г. № 114-ОЗ "О наделении органов местного самоуправления отдельными областными государственными полномочиями в сфере водоснабжения и водоотведения".

Администрация Карлукского муниципального образования, реализуя полномочия, делегированные Законом Иркутской области от 6 ноября 2012 г. № 114-ОЗ "О наделении органов местного самоуправления отдельными областными государственными полномочиями в сфере водоснабжения и водоотведения", постановлением от 29 декабря 2017 г. № 430 установила для общества с ограниченной ответственностью "Чистые ключи" (далее - ООО "Чистые ключи") на территории д. Карлук долгосрочные тарифы на питьевое водоснабжение, в том числе льготные тарифы для населения на первое полугодие 2018 г. в размере 34,00 руб./куб. м, на второе полугодие - 35,36 руб./куб. м. Экономически обоснованный размер тарифов для населения составлял 79,72 руб./куб. м и 79,72 руб./куб. м соответственно.

Служба по тарифам Иркутской области выдала административному истцу предписание от 10 апреля 2018 г. № 20-Пр об обеспечении установления в отношении потребителей ООО "Чистые ключи" категории "население" тарифов на питьевое водоснабжение на экономически обоснованном уровне.

Основанием для выдачи указанного предписания послужили выводы о том, что в отношении названной организации невозможно определить превышение роста платы за холодное водоснабжение над установленным для Карлукского муниципального образования индексом максимально возможного изменения размера платы граждан, поскольку она ранее не оказывала потребителям услугу холодного водоснабжения.

Расчет превышения размера роста платы граждан за горячее водоснабжение, холодное водоснабжение и (или) водоотведение по муниципальному образованию Иркутской области над установленным для соответствующего муниципального образования Иркутской области индексом максимально возможного изменения размера платы граждан за горячее водоснабжение, холодное водоснабжение и (или) водоотведение производится в соответствии с Порядком, утвержденным Приказом № 25-спр.

Обращаясь в суд с административным исковым заявлением, Администрация Карлукского муниципального образования указала, что Приказом № 25-спр административный ответчик утвердил положения, предусматривающие расчет превышения размера роста платы граждан не в целом по муниципальному образованию, а отдельно по каждой организации, осуществляющей соответствующие услуги, что влечет: возможность установления льготных тарифов в зависимости от факта осуществления организацией деятельности в предыдущих периодах; необоснованное исключение из сферы правового регулирования организаций, которые впервые предоставляют коммунальные услуги населению; необоснованное сужение сферы действия льгот для населения, предусмотренных действующим законодательством; установление в отношении одной и той же категории потребителей тарифов на коммунальный ресурс в разном размере.

Отказывая в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции счел оспариваемые положения Порядка, в том числе в части расчета роста платы граждан по каждой организации, соответствующими нормам федерального и регионального законодательства.

Вместе с тем судом первой инстанции не учтено следующее.

Согласно части 26 статьи 32 Закона о водоснабжении и водоотведении наряду со льготами, установленными федеральными законами в отношении физических лиц, льготные тарифы в сфере водоснабжения и водоотведения устанавливаются при наличии соответствующего закона субъекта Российской Федерации. Законом субъекта Российской Федерации устанавливаются лица, имеющие право на льготы, основания для предоставления льгот и порядок компенсации выпадающих доходов организаций, осуществляющих горячее водоснабжение, холодное водоснабжение и (или) водоотведение.

Закон Иркутской области от 1 октября 2014 г. № 103-ОЗ "О льготных тарифах в сфере водоснабжения и водоотведения" устанавливает лиц, имеющих право на льготы при установлении тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения, основания для предоставления льгот и порядок компенсации выпадающих доходов организаций, осуществляющих горячее водоснабжение, холодное водоснабжение и (или) водоотведение.

В силу статьи 3 Закона № 103-ОЗ право на льготы имеют физические лица, проживающие на территории Иркутской области, при наличии основания, указанного в статье 4 данного Закона.

В соответствии со статьей 4 Закона № 103-ОЗ основанием для предоставления льгот является определяемое в установленном уполномоченным органом порядке превышение размера роста платы граждан за горячее водоснабжение, холодное водоснабжение и (или) водоотведение по муниципальному образованию Иркутской области над установленным для соответствующего муниципального образования Иркутской области предельным индексом.

Из буквального толкования этой нормы следует, что если при расчете тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения тарифным органом будет установлено превышение размера роста платы граждан за коммунальную услугу в данной сфере над предельным индексом для соответствующего муниципального образования, то для потребителей ресурсоснабжающей организации категории "население" подлежат установлению льготные тарифы.

Компенсация выпадающих доходов организаций, осуществляющих горячее водоснабжение, холодное водоснабжение и (или) водоотведение, возникающих вследствие предоставления льгот, осуществляется путем предоставления субсидий организациям, осуществляющим горячее водоснабжение, холодное водоснабжение и (или) водоотведение, за счет средств областного бюджета в соответствии с бюджетным законодательством (статья 5 Закона № 103-ОЗ).

Приказ № 25-спр является нормативным правовым актом, принятым в пределах предоставленных административному ответчику полномочий, опубликован 11 февраля 2015 г. в общественно-политической газете "Областная", № 14 (1330), и введен в действие в установленном порядке.

Из пункта 3 Порядка следует, что определение превышения роста платы за коммунальную услугу осуществляется по каждой организации, осуществляющей горячее водоснабжение, холодное водоснабжение и (или) водоотведение для населения на территории муниципального образования.

При этом в силу пункта 6 Порядка определение превышения роста платы включает в себя несколько расчетных показателей:

- определение платы за горячее водоснабжение, холодное водоснабжение и (или) водоотведение в декабре предыдущего финансового года в отношении каждой регулируемой организации (подпункт 1),

- определение платы за горячее водоснабжение, холодное водоснабжение и (или) водоотведение в j-м месяце текущего финансового года в отношении каждой регулируемой организации (подпункт 2),

- расчет фактического роста платы за горячее водоснабжение, холодное водоснабжение и (или) водоотведение в отношении каждой регулируемой организации на территории муниципального образования в текущем финансовом году (подпункт 3),

- определение соответствия фактического роста платы за горячее водоснабжение, холодное водоснабжение и (или) водоотведение в отношении каждой регулируемой организации на территории муниципального образования в текущем финансовом году предельному индексу, установленному на текущий финансовый год (подпункт 4).

Для каждого показателя Порядком предусмотрены соответствующие формулы расчета.

Согласно части 1 статьи 157.1 Жилищного кодекса Российской Федерации не допускается повышение размера вносимой гражданами платы за коммунальные услуги выше предельных (максимальных) индексов изменения размера вносимой гражданами платы за коммунальные услуги в муниципальных образованиях, утвержденных высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Принципы и порядок расчета, утверждения и применения предельных (максимальных) индексов изменения размера вносимой гражданами платы за коммунальные услуги в муниципальных образованиях определены Основами формирования индексов изменения размера платы граждан за коммунальные услуги в Российской Федерации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 30 апреля 2014 г. № 400.

Как следует из позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 29 марта 2011 г. № 2-П, введение предельных уровней тарифов направлено на противодействие монополизации и недобросовестной конкуренции, выступает государственной гарантией доступности поставляемых ресурсов для потребителей, прежде всего для населения, препятствует экономически не обоснованному росту тарифов, предполагает возможность установления льготных тарифов и тем самым призвано не допустить резкого ухудшения социального положения граждан.

В силу пункта 4 Порядка превышение роста платы определяется по отношению к предельному индексу, установленному Службой на текущий финансовый год.

Предельные индексы в отношении каждого муниципального образования на территории Иркутской области установлены приказами Службы по тарифам Иркутской области от 4 декабря 2017 г. № 425-спр (на 2018 г.) и от 20 декабря 2018 г. № 513-спр.

Анализ оспариваемого Порядка свидетельствует о том, что расчет превышения размера роста платы граждан за коммунальные услуги в сфере водоснабжения и водоотведения над предельным индексом, утверждаемым для муниципального образования, производится в отношении каждой отдельной регулируемой организации, в то время как в соответствии со статьей 4 Закона № 103-ОЗ административному ответчику предоставлено полномочие на определение такого превышения по муниципальному образованию в целом.

Поскольку на территории одного муниципального образования могут осуществлять деятельность несколько ресурсоснабжающих организаций, то определение названного превышения исходя из объема потребления коммунальных услуг и платы за них только по фактическим данным отдельного предприятия, по мнению Судебной коллегии, приводит к математически неправильному расчету итогового значения.

Кроме того, поскольку в расчете превышения размера роста платы используются исходные данные за декабрь предыдущего финансового года, то таким образом исключается возможность определить наличие или отсутствие названного превышения в отношении организации, не осуществлявшей регулируемую деятельность на территории конкретного муниципального образования по состоянию на декабрь предыдущего года. Тем самым, для потребителей такой ресурсоснабжающей организации категории "население" не могут быть установлены льготные тарифы.

При таком условии на территории одного муниципального образования часть населения, услуги которой в текущем финансовом году оказывает новая регулируемая организация, находится в неравном и невыгодном положении по сравнению с гражданами-потребителями тех ресурсоснабжающих организаций, которые ранее осуществляли регулируемую деятельность.

Между тем действующее законодательство не предусматривает оснований установления льготных тарифов для граждан в зависимости от факта осуществления ресурсоснабжающей организацией деятельности в предыдущих периодах регулирования.

В рассматриваемом же случае оспариваемые положения Порядка создают дискриминационные условия для населения, лишенного права оплачивать услуги холодного водоснабжения по льготным тарифам.

Судебная коллегия отмечает, что вопрос определения на территории муниципального образования гарантирующей организации для централизованной системы холодного водоснабжения и (или) водоотведения не относится к предмету заявленного спора. Кроме того, поскольку Карлукское муниципальное образование наделено статусом сельского поселения, у административного истца в силу части 1.1 статьи 6 Закона о водоснабжении и водоотведении соответствующее полномочие отсутствует. На территории сельского поселения определение гарантирующей организации должно осуществляться органами местного самоуправления Иркутского района Иркутской области (муниципального района).

Необходимо также отметить, что и вопрос экономической обоснованности тарифов, установленных для конкретной организации отдельным нормативным правовым актом, не может быть предметом оценки суда в деле об оспаривании нормативного правового акта, которым утвержден порядок определения превышения размера роста платы граждан за горячее водоснабжение, холодное водоснабжение и (или) водоотведение по муниципальному образованию над предельным индексом.

Согласно разъяснению Пленума Верховного Суда Российской Федерации, содержащемуся в пункте 35 постановления от 25 декабря 2018 г. № 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

В соответствии с частью 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается одно из следующих решений: 1) об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты; 2) об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Поскольку оспариваемый нормативный правовой акт не соответствует принципу правовой определенности, он подлежит признанию недействующим в той мере, в какой не предусматривает порядка определения превышения размера роста платы граждан за горячее водоснабжение, холодное водоснабжение и (или) водоотведение по муниципальному образованию Иркутской области над установленным для соответствующего муниципального образования Иркутской области предельным индексом.

Таким образом, выводы суда первой инстанции основаны на неправильном применении норм материального права, что в силу части 3 статьи 310 КАС РФ является основанием для отмены решения суда и принятия нового решения об удовлетворении соответствующих требований.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

определила:

решение Иркутского областного суда от 29 мая 2019 г. отменить.

Принять по делу новое решение, которым признать не действующим с даты принятия настоящего определения приказ службы по тарифам Иркутской области от 6 февраля 2015 г. № 25-спр "О Порядке определения превышения размера роста платы граждан за горячее водоснабжение, холодное водоснабжение и (или) водоотведение по муниципальному образованию Иркутской области над установленным для соответствующего муниципального образования Иркутской области индексом максимально возможного изменения размера платы граждан за горячее водоснабжение, холодное водоснабжение и (или) водоотведение" в той мере, в какой он не предусматривает порядка определения превышения размера роста платы граждан за горячее водоснабжение, холодное водоснабжение и (или) водоотведение по муниципальному образованию Иркутской области над установленным для соответствующего муниципального образования Иркутской области предельным индексом.

3 Comments

John Doe

March 27, 2018 at 8:00 am Reply

Lorem ipsum dolor sit amet, consectetur adipisicing elit, sed do eiusmod tempor incididunt ut labore et dolore magna aliqua. Ut enim ad minim veniam, quis nostrud exercitation ullamco laboris nisi ut aliquip ex ea commodo consequat.

John Doe

March 27, 2018 at 8:00 am Reply

Lorem ipsum dolor sit amet, consectetur adipisicing elit, sed do eiusmod tempor incididunt ut labore et dolore magna aliqua. Ut enim ad minim veniam, quis nostrud exercitation ullamco laboris nisi ut aliquip ex ea commodo consequat.

John Doe

March 27, 2018 at 8:00 am Reply

Lorem ipsum dolor sit amet, consectetur adipisicing elit, sed do eiusmod tempor incididunt ut labore et dolore magna aliqua. Ut enim ad minim veniam, quis nostrud exercitation ullamco laboris nisi ut aliquip ex ea commodo consequat.

Leave a reply

your email address will not be published. required fields are marked *

Name *
Email *
Website